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2022-02-23
來源：最高人民法院
-次2021年5月11日，最高人民法院首次集中發布行政協議典型案例。行政協議是行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。作為現代行政管理活動的新方式，行政協議是行政機關與行政相對人之間從權力服從關系轉變到平等合作關系的重要體現，是滿足公眾社會治理參與權和公共資源分享權的重要路徑，也是社會治理模式轉變的必然結果，體現了現代社會服務行政、給付行政的發展理念。行政協議對于推動讓市場在資源配置中發揮決定性作用，推動生產要素公開、公平、公正競爭，推動社會資本潛力充分釋放，推動實現行政管理和公共服務目標，具有十分重要的意義。特別是在新時代中國特色社會主義市場經濟高質量發展的形勢下，行政協議的廣泛運用已經對經濟社會發展產生越來越重要的影響。
修改后的行政訴訟法首次將行政協議明確為行政訴訟的受案范圍。2019年11月27日，最高人民法院發布了《關于審理行政協議案件若干問題的規定》，并自2020年1月1日起施行。這一司法解釋對于推動建立完善政府依法行政、守信踐諾機制，強化產權保護，保障民營經濟和社會資本合作方的合法權益，優化營商環境，推進法治政府、責任政府、誠信政府建設，發揮了非常重要的作用。同時，也為人民法院審理行政協議案件提供了更詳細的審理規則和更統一的裁判尺度。行政協議司法解釋實施以來，人民法院審理行政協議案件數量越來越多，審理標準也越來越規范，受到了社會各界的高度肯定。司法解釋正式施行已滿一周年，最高人民法院從全國范圍擷選了一批行政協議典型案例，今天正式向社會公布。
本次發布的是第一批，共十件案例，涉及行政協議的履行、變更、解除、無效等法律適用問題。這批案例主要有三個方面的特點：一是，體現了行政協議案件的多樣性。這十個案例既包括行政機關訂立行政協議、單方變更或者解除行政協議案件，也包括行政機關不依法履行、未按照約定履行義務案件；既包括征收補償協議案件，也包括政府特許經營、招商引資等行政協議案件。二是，體現了行政協議案件審判理念的特殊性。人民法院審理行政協議案件，在始終堅持按照行政訴訟法的規定，對訂立行政協議，單方變更、解除協議，不依法履行、未按約定履行協議合法性審查的基礎上，注重對協議本身的合法性審查，注重對履約行為的合約性審查，有效融合公、私法，彰顯行政審判全面合法性審查與合約性審查的優勢。三是，體現了行政協議案件審理規則的特殊性。這十個案例涉及的行政協議法律適用問題，體現了優先適用行政法、行政訴訟法的鮮明公法特色。在行政法、行政訴訟法沒有規定時，也可以適用民法典等民事法律規范。在舉證責任分配和責任承擔方式、行政機關依法履約的判斷標準等方面，也有區別于其他行政案件的特殊性。
這些典型案例堅持貫徹習近平法治思想，具有較強的針對性和指導性，對于加快推進政府職能轉變，推動“放管服”改革，營造良好營商環境，監督行政機關依法行使職權，嚴格兌現承諾、認真履行行政協議職責具有積極引導作用。我們期望通過這些典型案例的發布，為各級人民法院審理行政協議案件提供可推廣可復制的審判經驗，不斷豐富行政協議案件審判實踐積累。
2021年是“十四五”規劃開局之年，人民法院將充分發揮司法職能作用，高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟，深入學習黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平法治思想，全面落實黨中央關于推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設的一系列重大決策部署，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，依法妥善審理行政協議等行政案件，充分發揮典型案例的指引作用，推動完善政府守信踐諾機制，強化產權保護力度，推進政府治理體系和治理能力現代化，不斷滿足人民群眾日益增長的多元司法需求，切實增強人民群眾的安全感與獲得感。
最高人民法院行政協議典型案例
（第一批）
二〇二一年五月
目錄
1.卡朱米公司訴福建省莆田市荔城區人民政府請求撤銷征收補償安置協議案；
2.溫紅芝訴上海市虹口區住房保障和房屋管理局請求確認房屋征收補償協議無效案；
3.張紹春訴重慶市綦江區新盛鎮人民政府不履行土地復墾行政協議案；
4.張鐵成訴北京市門頭溝區人民政府房屋征收辦公室、北京市門頭溝區龍泉鎮人民政府不履行行政協議案；
5.九鼎公司訴吉林省長白山保護開發區池北區管理委員會、吉林省長白山保護開發區管理委員會不履行招商引資行政協議案；
6.陳佐義訴湖南省株洲市淥口區人民政府單方撤銷房屋征收補償協議決定案；
7.馬諾訴黑龍江省齊齊哈爾市龍沙區人民政府不履行房屋征收補償協議案；
8.恒裕公司訴廣西壯族自治區融安縣人民政府不履行行政協議案；
9.靈石公司、正和公司訴安徽省渦陽縣人民政府、安徽省蒙城縣人民政府、安徽省利辛縣人民政府請求訂立特許經營行政協議案；
10.淮安紅太陽公司訴江蘇漣水經濟開發區管理委員會、江蘇省漣水縣人民政府繼續履行投資協議案。
一、卡朱米公司訴福建省莆田市荔城區人民政府請求撤銷征收補償安置協議案
（一）基本案情
2007年，福建省卡朱米時裝有限公司（以下簡稱卡朱米公司）取得涉案土地的國有土地使用權。2011年2月16日，福建省莆田市人民政府對莆田市城區工業企業搬遷工作制定了具體搬遷補償細則。2015年3月8日，福建省莆田市荔城區人民政府（以下簡稱荔城區政府）委托福建光明資產評估房地產估價有限責任公司對卡朱米公司企業資產搬遷補償價值進行評估。2017年1月22日，莆田市磐龍山莊項目指揮部受荔城區政府委托與卡朱米公司訂立《企業征遷補償安置協議書》（以下簡稱補償協議），該補償協議對合同主體，土地使用權、地上建筑物、構筑物和實物資產情況，補償方式，補償項目及補償金額，過渡方式，征遷補償款支付方式及交房期限，違約責任等進行了約定。2017年5月15日，卡朱米公司以補償協議顯失公平為由提起行政訴訟，請求撤銷補償協議。
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福建省寧德市中級人民法院一審認為，補償協議第六條約定，將搬遷補貼額預留12,104,576元作為履約保證金，卡朱米公司需開展兼并重組且兼并重組投資額需大于征遷補償額36,182,713元，并經荔城區政府審核后，才可以取得履約保證金。如果卡朱米公司投資額小于征遷補償額，將取消卡朱米公司履約保證金。該條款對被征收人獲得搬遷費用人為附加了不平等條件，明顯違反法律強制性規定，補償明顯不合理，行政協議顯失公平。遂判決撤銷卡朱米公司與荔城區政府訂立的補償協議。荔城區政府不服，提出上訴。
福建省高級人民法院二審認為，就補償協議內容來看，卡朱米公司要獲得協議約定的全部搬遷補貼額，必須滿足以下條件：一是完成企業兼并重組；二是兼并重組投資額必須大于征遷補償額。而實踐中，實現企業的兼并重組需要有合適的被兼并對象且兼并雙方需能達成合意。因此，卡朱米公司要實現上述條款的首要條件就必須依賴第三方的參與及其意思表示，而非卡朱米公司依其獨立意志可以成就，這樣的條件設定對于卡朱米公司權利的實現顯然困難。條件中關于“投資額必須大于征遷補償額”“如果投資額小于征遷補償額將取消履約保證金”等設定沒有考慮到卡朱米公司投資的實際狀況以及實踐中投資額到位的各種可能性，沒有對投資額到位作出合理的安排，簡單規定投資額一旦小于約定就取消履約保證金，對于卡朱米公司而言顯然過于苛刻。從補償協議履約保證金設定的金額來看，補償協議中約定的搬遷補貼額為27,173,083元，而約定的履約保證金為12,104,576元，約占搬遷補貼額的45%，如此巨額的履約保證金對于卡朱米公司也是極為不公平的。因此，補償協議為卡朱米公司獲得合法合理的搬遷補貼額附加了不平等的條件，違反了合同所應遵循的公平、平等的基本原則。一審判決據此認定補償協議存在不公平的情形，依法撤銷補償協議，于法有據。荔城區政府可在與卡朱米公司充分協商的基礎上，遵循公平原則重新就補償安置達成協議。二審遂判決駁回上訴，維持一審判決。
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如何在契約自由與公法監管之間找到最佳的平衡點，是行政協議案件審理的難點。行政機關在行政協議的訂立過程中，應秉持公平公正、“禁止不當聯結”等原則，合理利用自身的資源優勢，與相對人展開平等協商，達到既實現公共治理，又有效保護和實現相對人合法權益的目的。本案中，獲得拆遷補償屬于被征收人的法定權利，其與被征收人是否完成投資額等義務之間沒有合理關聯。涉案行政協議的訂立，雖在形式上符合平等協商的要求，但因行政機關利用其強勢地位為協議相對人設定明顯不對等的條件或者義務，實質上并不具有合意基礎，違反了“禁止不當聯結”原則。因此，針對協議相對人提出行政協議存在顯失公平情形之主張，人民法院除可以參照適用民事法律規范的相關規定對是否屬于合意進行審查外，還應當適用行政行為的合法性標準對是否存在“不當聯結”進行判斷。經審查認定存在顯失公平或者不當聯結情形的，人民法院應當依法支持協議相對人主張撤銷行政協議的訴訟請求。
二、溫紅芝訴上海市虹口區住房保障和房屋管理局請求確認房屋征收補償協議無效案
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2015年12月3日，上海市虹口區人民政府作出房屋征收決定，涉案房屋在征收范圍內，馮志來為承租人，內有在冊戶籍人口14人。2016年1月20日，上海市虹口區舊區改造和房屋征收居住困難認定小組（以下簡稱虹口居困認定小組）確認馮志來戶在冊戶籍人口包括馮志來、溫紅芝、馮桂英等11人符合居住困難戶認定條件。2016年1月27日，馮志來戶與上海市虹口區住房保障和房屋管理局（以下簡稱虹口區房管局）訂立了《上海市國有土地上房屋征收補償協議》（以下簡稱補償協議），協議第六條（居住困難保障補貼）中載明：“經認定，被征收戶符合居住困難戶的補償安置條件，居住困難人口為11人，居住困難戶增加貨幣補貼款人民幣2,023,739.62元。”2016年2月3日，該戶交房拆除。同年10月20日，馮桂英等人向上海市虹口區人民法院起訴溫紅芝等人分家析產訴訟。在該案審理中，詢問各方當事人對補償協議效力的意見，各方均認為協議有效。2016年12月，馮志來過世。溫紅芝認為補償協議認定的居住困難人口中有多人不符合居住困難認定條件，損害了國家利益，侵犯了自身的合法權益，遂提起本案訴訟請求確認補償協議無效。案件審理過程中，虹口居困認定小組對該戶居住困難人口進行了重新審核和認定，剔除了不符合居住困難認定條件的5人，將居住困難人口認定為6人。
（二）裁判結果
上海鐵路運輸法院一審認為，補償協議的簽約主體適格，其內容并無法定無效的情形，故溫紅芝請求確認補償協議無效理由及依據不足，不予支持。但補償協議對馮志來戶的居住困難人口認定確有錯誤，進而影響到居住困難戶保障補貼數額的確定。虹口居困認定小組在本案審理中對居住困難人口重新作出認定，符合法律、法規及相關政策的規定?？紤]到補償協議對于居住困難戶保障補貼的確定涉及國家征收補償資金，虹口區房管局作為征收部門明確要求返還錯誤增加的補貼，因此對補償協議第六條內容依法應予變更。溫紅芝正是以此為由請求確認補償協議無效，因此變更補償協議與其訴訟請求并無矛盾。遂判決：一、駁回溫紅芝的訴訟請求；二、變更補償協議第六條為：經認定，被征收戶符合居住困難戶的補償安置條件，居住困難人口為6人，居住困難戶增加貨幣補貼款人民幣428,739.62元。溫紅芝等戶內人員不服，提起上訴，上海市第三中級人民法院判決駁回上訴，維持一審判決。
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土地房屋征收補償協議是行政訴訟法規定的重要的行政協議。人民法院在審理行政協議案件時，應當適用行政訴訟法規定對協議訂立主體、內容等進行合法性審查，既要保障被征收人的征收補償利益，也要避免國家財政資金的非法流失。若當事人提出的訴訟請求不能成立或者部分成立，而行政協議又不具有合法性的，人民法院不宜簡單判決駁回訴訟請求。本案中，涉案行政協議對補償款項的認定確有錯誤，但又不足以影響協議效力，人民法院根據行政訴訟法第七十七條的規定作出變更判決，既回應了當事人的實質訴求，保障被征收人獲得公平、公正的補償，又使涉案協議回歸合法狀態，有效監督房屋征收部門依法進行征收補償工作，實質性解決行政協議爭議，減少當事人的訟累。
三、張紹春訴重慶市綦江區新盛鎮人民政府不履行土地復墾行政協議案
（一）基本案情
2013年1月24日，張紹春與重慶市綦江區新盛鎮人民政府（以下簡稱新盛鎮政府）訂立《農村建設用地復墾協議書》，約定由張紹春自愿將其使用的位于新盛鎮陳家村1社633㎡農村建設用地，交付新盛鎮政府向綦江區國土資源和房屋管理局（以下簡稱綦江區國土房管局）申報實施復墾，待驗收合格并取得合格證后，給予張紹春退出宅基地補償費共計114,054元，由新盛鎮政府統一拆除房屋后10個工作日內預付28,513元（后已實際支付），剩余款項待驗收合格并取得合格證后，按竣工驗收確認面積結算并支付。綦江區國土房管局在重慶地質礦產研究院出具審查意見書后作出建設用地整理合格證，載明張紹春建設用地為575㎡。張紹春退出宅基地及附屬設施用地時同期發布的農戶所得地票交易價格為13.005萬/每畝。張紹春認為新盛鎮政府未按約定履行《農村建設用地復墾協議書》規定的義務，遂向人民法院提起行政訴訟，請求支付剩余的土地復墾補償費94,969.48元及從起訴之日起至付清全款時止資金占用利息。
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重慶市大渡口區人民法院認為，案涉《農村建設用地復墾協議書》系為完成行政管理目標而訂立，協議內容具有行政法上權利義務，屬于行政協議。新盛鎮政府所舉示的證據足以證明，該地塊所涉復墾項目竣工后審查確認面積為575㎡。張紹春退出農村建設用地應得的土地復墾補償費用112,168.13元，已領取首期付款金額28,513元，尚余83,655.13元未領取。但新盛鎮政府所舉證據均不足以證明其已將剩余款項依法支付，或者雖未依法支付但存在正當阻卻事由。故新盛鎮政府尚有83,655.13元土地復墾補償費未支付給張紹春，且其未及時足額支付的行為確給張紹春造成資金占用損失，張紹春要求支付資金占用利息應當依法支持。遂判決新盛鎮政府繼續履行《農村建設用地復墾協議書》，在判決生效之日起15日內支付張紹春土地復墾補償費83,655.13元及資金占用利息（從起訴之日起計付至付清全款時止，按中國人民銀行公布的同期貸款利率計息）。一審宣判后雙方當事人未上訴。
（三）典型意義
土地復墾是優化農村土地結構布局、完善鄉村設施配套、改善鄉村人居環境的重要方式，協議相對人與行政機關訂立的土地復墾協議屬于行政協議。人民法院應當依法支持行政機關通過柔性手段即與相對人達成協議推進土地復墾工作，落實合理利用土地和切實保護耕地的基本國策。司法實踐中，當事人就行政協議的履行爭議提起行政訴訟，但其提出的訴訟請求形式上可能屬于傳統的單方行政行為之訴。如本案當事人原先提出的訴訟請求為確認被告減少復墾面積違法并予以行政賠償，但其實質為對土地復墾協議的履行產生爭議。對于此類情形，人民法院應當依法釋明，引導當事人提起行政協議履行之訴。土地復墾協議的約定事項與實際情況不一致時，應當以實際情況為依據。協議當事人主張按照實際情況履行協議的，則應當對實際情況的事實承擔舉證責任。另外，本案在違約責任認定上，人民法院參照適用民事法律規范有關規定，充分考量資金占用損失的法律性質，認定行政機關存在逾期支付款項情形，結合當事人的訴訟請求，判令其支付相應利息，有利于充分保障協議相對人的合法權益，有利于促進行政機關守信踐諾。
四、張鐵成訴北京市門頭溝區人民政府房屋征收辦公室、北京市門頭溝區龍泉鎮人民政府不履行行政協議案
（一）基本案情
張樹祥系北京市門頭溝區龍泉鎮滑石道村村民。1967年6月，張樹祥與李蘭香結婚，婚后育有兩子：張鐵軍、張鐵成。1985年4月，李蘭香去世。1999年，張樹祥申請宅基地并建設本案被征收房屋，該房屋屬張樹祥一人所有。2012年6月15日，張樹祥作為被征收人與北京市門頭溝區房屋征收事務中心（以下簡稱門頭溝征收中心，相關職責已由北京市門頭溝區人民政府房屋征收辦公室承擔）、北京市門頭溝區龍泉鎮人民政府（以下簡稱龍泉鎮政府）訂立房屋征收補償安置協議。2015年5月11日，張樹祥與門頭溝征收中心、龍泉鎮政府訂立補充協議，約定安置張樹祥兩居室一套、一居室一套，其中兩居室安置房一套已交付被征收人。2015年6月26日，由張鐵軍代張樹祥選擇了安置房屋。張樹祥于2015年12月7日去世，張鐵軍于2016年7月2日去世，此時安置房屋尚未交付。張鐵成提起行政訴訟，主張其為張樹祥的唯一合法繼承人，請求判令北京市門頭溝區人民政府房屋征收辦公室（以下簡稱門頭溝征收辦）與龍泉鎮政府向其交付涉案安置房屋。
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北京市門頭溝區人民法院一審認為，張樹祥去世后，其作為協議一方當事人的權利應當由其繼承人依法繼承?，F張鐵成主張其為張樹祥的唯一合法繼承人并要求兩被告向其履行協議，但其提交的現有證據不足以證明其為張樹祥的唯一合法繼承人。因此，張鐵成以張樹祥唯一合法繼承人的身份，要求法院判決兩被告向其交付涉案安置房屋并以自己名義領取鑰匙的訴訟請求缺乏事實與法律依據，遂判決駁回張鐵成的訴訟請求。
北京市第一中級人民法院二審時依法向屬地派出所、民政局、檔案館等單位查詢張樹祥、張鐵軍的戶籍、婚姻登記信息，張鐵軍與張鐵成屬于同一戶籍，未發現張鐵軍的婚姻登記信息。至二審判決作出，未發現存在與張鐵成處于同等地位的繼承人。二審認為，結合張鐵成提交的證據以及法院調取的證據材料，可以認定被征收房屋屬張樹祥一人所有，在張樹祥去世后，不存在與張鐵成處于同等地位的繼承人，且門頭溝征收辦與龍泉鎮政府對此亦不持異議，因此張鐵成可以繼承張樹祥在被訴協議和被訴補充協議中享有的權利。如果事后出現新的證據，能夠證明張樹祥尚存在與張鐵成處于同等地位的其他繼承人，該繼承人亦有權向張鐵成主張涉案安置房屋的相關權利，有權要求共同分割該部分利益。遂撤銷一審判決，并判令門頭溝征收辦與龍泉鎮政府向張鐵成交付涉案安置房屋。
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促進行政爭議實質性化解是行政訴訟制度的一項重要功能。司法實踐中，行政協議當事人之間的爭議可能根源于基礎民事法律關系的確認。根據法律規定以及已有證據可以直接認定或者推定基礎民事法律關系的，人民法院不宜再要求當事人另行提起民事訴訟。本案中，二審法院為確認基礎民事法律關系是否真實存在，依職權向有關行政主管部門核實，并在案件事實部分直接予以認定，可以減少當事人進一步證明“我就是我”的訴累，確保當事人的合法權益及時兌現，促進行政爭議的實質性化解。同時，因可能存在推翻推定事實的證據，為保障潛在權利人的合法權益，二審法院為后續可能產生的爭議明確解決方案或者救濟路徑，可以實現裁判公平與效率的有機統一，切實增強人民群眾的獲得感。
五、九鼎公司訴吉林省長白山保護開發區池北區管理委員會、吉林省長白山保護開發區管理委員會不履行招商引資行政協議案
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經吉林省長白山保護開發區池北區管理委員會（以下簡稱池北區管委會）請示，吉林省長白山保護開發區管理委員會（以下簡稱長白山管委會）于2011年6月28日作出會議紀要，允諾為招商企業長白山保護開發區潤森熱力有限公司（以下簡稱潤森公司）在辦理前期手續、委托環評、爭取政策和資金支持等項目籌建方面提供幫助和支持。隨后，潤森公司與長白山保護開發區九鼎商砼有限公司（以下簡稱九鼎公司）負責人簽署投資商砼混凝土攪拌站協議，九鼎公司負責人按照約定進行了投資建設。2014年，九鼎公司申請為商砼混凝土攪拌站項目辦理環評手續，但因原選址不符合環境保護要求，未獲批準。2017年，長白山管委會住房和城鄉建設局作出長管建函〔2017〕25號《管委會住建局關于九鼎商砼混凝土攪拌站項目異地選址的函復》，內容有：“……現有城區無法選出符合條件的選址場所；九鼎商砼混凝土攪拌站項目為我區剛成立時的招商引資項目，建議將該商砼站臨時選擇到寶馬城空地內，以保證商砼站正常生產；九鼎商砼站與潤森供熱項目同屬管委會招商遺留問題，在處理潤森供熱問題時應同時處理九鼎商砼站問題”。2018年4月，因一直未能重新選定地址、無法繼續經營，九鼎公司提起行政訴訟，請求判令池北區管委會及長白山管委會為其盡快辦理前期手續及場地選址事宜；如確實無法異地選址，應給予適當的貨幣補償。
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吉林省延邊朝鮮族自治州中級人民法院一審認為，長白山管委會認可九鼎商砼混凝土攪拌站項目是招商引資項目，并認為九鼎商砼站屬招商遺留問題，因此九鼎公司可以享受招商引資政策，具備本案原告主體資格。案涉招商引資協議系行政協議，在案涉商砼混凝土攪拌站因原選址不符合環境保護要求、無法正常生產的情況下，池北區管委會、長白山管委會應當履行協議義務，為九鼎公司及時辦理前期手續和場地選址事宜；如果因客觀原因在轄區內確實無法重新選址，項目無法繼續推進，池北區管委會、長白山管委會應當對九鼎公司的相關損失依法作出處理。遂判決：限池北區管委會和長白山管委會于本判決生效之日起六個月內履行法定職責，為九鼎公司辦理前期手續及場地選址事宜，或者對九鼎公司的損失依法作出處理。池北區管委會、長白山管委會不服，提起上訴。
吉林省高級人民法院二審認為，九鼎公司基于管委會的行政允諾，依約進行了投資建設。在相關政策及許可標準發生變化的情況下，項目成為招商遺留問題，池北區管委會、長白山管委會應當對此進行處理。在客觀上無法實現原招商目的時，應當對實際投資人的損益作出處理，避免侵害營商環境。遂判決駁回上訴，維持一審判決。
（三）典型意義
法治是最好的營商環境，誠信政府是最好的招商名片。地方政府為吸引外來投資、搞活本地市場，采取提供優惠政策的方式招商引資，符合法律規定。但有些招商引資項目建設、經營周期較長，在實際推進過程中，因客觀情況導致相關允諾未能按時如約履行，進而產生糾紛。本案明確地方政府及其職能部門為實現公共管理職能或者公共服務目標與投資主體達成的給予一系列優惠政策的招商引資協議，屬行政協議。對于此類協議，無論是從履行行政管理的公法主體角度，還是從合同締約者的角度，地方政府都應本著誠實守信的原則依法依約履行協議義務。同時，一、二審判決遵循司法謙抑原則，充分尊重行政機關的首次判斷權，并對行政機關的后續履職行為提出明確的司法指引，充分保障了行政相對人的合法權益。本案作為一起涉及優化營商環境、督促政府守信踐諾的典型案件，彰顯了人民法院通過行政訴訟保護民營企業合法權益的司法理念，保障民營企業參與當地投資建設的安全感，推動當地誠信政府、法治政府建設。
六、陳佐義訴湖南省株洲市淥口區人民政府單方撤銷房屋征收補償協議決定案
（一）基本案情
2014年7月21日，湖南省株洲縣人民政府（后更名為株洲市淥口區人民政府，以下分別簡稱為株洲縣政府、淥口區政府）發布《關于王家洲棚戶區改造項目房屋征收決定的通告》，決定對株洲縣淥口鎮桔園居委會范圍內房屋進行征收。陳佐義的案涉房屋位于征收范圍內，房產證登記面積387.68平方米。2015年9月17日，湖南省株洲縣淥口鎮人民政府（以下簡稱淥口鎮政府）與陳佐義訂立了《房屋征收補充協議》（以下簡稱《補充協議》），約定補償陳佐義378,206元。同日，淥口鎮政府與陳佐義訂立了第一份《房屋征收遺漏補充協議》（以下簡稱《遺漏補充協議》），約定補償陳佐義1,362,575元。同日，淥口鎮政府又與陳佐義訂立了第二份《遺漏補充協議》，約定補償陳佐義362,575.5元。2015年9月18日，淥口鎮政府（甲方）與陳佐義（乙方）訂立《國有土地上房屋征收補償安置協議書》（以下簡稱《補償安置協議書》）。該協議載明：甲方應付乙方房屋征收補償安置款1,522,717元，獎勵費535,502元，合計2,058,219元。陳佐義根據《補充協議》、第一份《遺漏補充協議》及《補償安置協議書》共計獲得補償款3,779,000元。第二份《遺漏補充協議》約定的362,575.5元并未支付。2017年5月3日，株洲縣政府主要以“淥口鎮政府作為訂立行政協議的主體不適格、涉案協議損害了公共利益”為由，向淥口鎮政府、陳佐義作出《關于撤銷株洲縣淥口鎮人民政府與陳佐義簽訂的〈房屋征收補充協議〉決定書》（以下簡稱《撤銷決定書》）。該決定載明：1.撤銷淥口鎮政府與陳佐義簽訂的兩份《遺漏補充協議》和一份《補充協議》；2.責令株洲縣住房和城鄉規劃建設局或受其委托組織依法重新與陳佐義簽訂房屋征收補償相關協議，淥口鎮政府應在其職權范圍內全力協作。2017年6月12日，株洲縣房產管理局向陳佐義作出《關于擬責令陳佐義退還超范圍征收補償款的告知書》，責令陳佐義限期退還超范圍征收補償款1,740,781元。陳佐義不服，遂起訴請求撤銷株洲縣政府作出的前述《撤銷決定書》。2019年8月22日，湖南省株洲市中級人民法院作出的刑事裁定書認定：在王家洲儲備地項目征拆過程中，淥口鎮政府工作人員收受賄賂，擅自決定為陳佐義提高補償標準，導致公共財產損失80萬元。
（二）裁判結果
湖南省株洲市中級人民法院一審認為，兩份《遺漏補充協議》設定的補償項目不符合客觀事實，缺乏法律、法規、政策依據，存在重復、不當補償，且損害了國家利益、社會公共利益，違反了行政法規的強制性規定，屬于違法補償。但株洲縣政府作出的《撤銷決定書》將兩份《遺漏補充協議》及一份《補充協議》均予撤銷，依據不足。遂判決：一、撤銷株洲縣政府作出的《撤銷決定書》中第一點關于“撤銷淥口鎮政府于2015年9月17日與陳佐義簽訂的一份《補充協議》”的部分；二、駁回陳佐義其他訴訟請求。陳佐義不服一審判決，提出上訴。
湖南省高級人民法院二審認為，涉訴三份協議均由淥口鎮政府與陳佐義所簽，株洲縣政府明知并同意由淥口鎮政府負責征收工作，應視為對淥口鎮政府的委托，由此產生的法律責任應由株洲縣政府承擔。株洲縣政府本應依法征收，其委托淥口鎮政府實施征收工作，屬征收程序不規范，亦屬未完全依法履職；現其又以淥口鎮政府不具備訂立征收補償協議法定職權為由，主張協議無效并予撤銷，有違誠信原則，亦不利于誠信政府、法治政府的建設。關于相關協議的效力問題。已有生效刑事裁定認定淥口鎮政府工作人員收受賄賂，擅自決定為陳佐義提高補償標準，導致公共財產損失80萬元。故補償協議中涉及80萬元金額的部分依法無效，對該80萬元應予以追回。但涉訴《撤銷決定書》對案涉三份協議均予撤銷依據不足，行政機關據此又責令陳佐義退還補償款1,740,781元，同樣依據不足。鑒于《撤銷決定書》有“責令與陳佐義重新簽訂征收補償協議”的內容，具體金額可在重新訂立協議時考量，故對一審的判決結果可予維持。遂判決駁回上訴，維持一審判決。
（三）典型意義
行政協議具有行政性與協議性特征，人民法院在審理行政協議案件時，應當同時兼顧兩種屬性，正確理解和妥善處理政府依法行政與誠信守約之間的關系。司法實踐中，確有可能出現行政機關若嚴格按照行政協議約定履行義務，則違反相關法律規定的情形，即形式上可能出現依法行政與誠信守約之間相互沖突的情形。造成前述沖突的根本原因在于行政協議行為不符合法律規定。行政協議的訂立、履行等均不能違反法律規定，這是“公序良俗”的基本要求，也是行政協議的根本屬性，行政協議的各方當事人都應當合理預見并嚴格遵循。因此，在行政協議不違反法律規定的前提下，人民法院應當監督行政機關依約履行義務，實現依法行政與誠信守約的有機統一。行政機關以損害公共利益為由撤銷行政協議的，人民法院應當要求行政機關提供相應證據，并綜合各方因素予以審查，而不宜簡單地以存在損害公共利益的可能為由否定協議的效力。本案中，在已有生效刑事裁定認定相關行政機關工作人員收受賄賂，擅自決定為被征收人提高補償標準、通過訂立征收補償協議超額支付補償款、導致公共財產損失后，人民法院應當依法認定征收補償協議的相關內容違法而不具有法律效力。但株洲縣政府先委托淥口鎮政府訂立征收補償協議，后又以訂立協議主體不適格為由主張協議無效，有違誠信原則，依法不予支持。
七、馬諾訴黑龍江省齊齊哈爾市龍沙區人民政府不履行房屋征收補償協議案
(一)基本案情
2011年，黑龍江省齊齊哈爾市龍沙區人民政府（以下簡稱龍沙區政府）對城中村三合地段實施征收。馬諾在該地段有兩處有證非住宅房屋，面積分別為610平方米、352.6平方米。2011年10月，馬諾與齊齊哈爾市龍沙區城中村改造領導小組辦公室(以下簡稱城中村改造辦)訂立了兩份非住宅房屋征收補償安置協議書，就房屋安置面積、停產停業損失、臨時安置補償費計算標準等進行了約定。2016年5月，城中村改造辦未征得馬諾同意，就兩處被征收房屋為馬諾預留三合家園商服一套，面積為928.84平方米。馬諾不同意將兩戶房屋合成一戶，故未接收該房。后馬諾與城中村改造辦約定將原352.6平方米房屋分成三戶安置，并分別訂立了三份非住宅房屋征收安置補償協議書。將原610平方米房屋分成三戶安置，并分別訂立了三份非住宅房屋征收安置補償協議書。涉案協議系其中一份補償協議。該協議約定，從搬遷驗收之日起至通知進戶止，按月計發停產停業損失、臨時安置費。2018年9月，齊齊哈爾市龍沙區房屋征收與補償辦公室（以下簡稱龍沙區征收辦）下發三合村地段征收安置（期房）選房進戶通知單。城中村改造辦認為2016年5月已通知馬諾進戶，停產停業損失、臨時安置費應給付至2016年5月。馬諾不服提起行政訴訟，請求給付停產停業損失、臨時安置補償費，計算至2018年9月。
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黑龍江省齊齊哈爾市中級人民法院一審認為，馬諾被征收的352.60平方米房屋系商服，雙方對此無異議。雙方訂立的涉案協議，約定了回遷房屋面積、回遷地點、停產停業損失及臨時安置補償費，該協議不違反法律、法規規定，合法有效，城中村改造辦應當依照協議約定對馬諾進行安置。而城中村改造辦為馬諾提供的房屋面積928.84平方米，系城中村改造辦未經馬諾同意將兩份協議約定的房屋合為一處安置，與協議約定不符。馬諾于2016年5月未入住，系城中村改造辦未按照約定履行協議導致。龍沙區政府向齊齊哈爾市人民政府請示，對馬諾原352.60平方米房屋分三戶進行安置，并與馬諾重新訂立了三份協議，對安置地點及安置戶型進行變更，該變更不違反法律、法規規定，合法有效。因龍沙區征收辦于2018年9月28日通知馬諾入戶，停產停業損失及臨時安置補償費應計算至2018年9月28日。遂判決：責令龍沙區政府在判決生效之日起20日內補償馬諾停產停業損失245,916元，補償臨時安置費98,366.4元，合計344,282.4元。龍沙區政府提起上訴。
黑龍江省高級人民法院二審認為，在協議履行過程中，城中村改造辦將本應依約為馬諾安置的610平方米及352.6平方米兩套房屋變更為安置一套928.84平方米房屋，該行為構成違約，馬諾拒絕接收。后經雙方協商，重新訂立非住宅房屋征收安置補償協議書。協議中確認了停產停業損失及臨時安置費的計發期間從搬遷驗收之日起至通知進戶時止，而本協議安置房屋通知進戶日期為2018年9月。龍沙區政府應當依據法律規定及協議約定履行給付馬諾至2018年9月的停產停業損失及臨時安置補償費義務。遂判決駁回上訴，維持一審判決。龍沙區政府已履行生效判決確定的義務。
(三)典型意義
行政協議訂立后，未經對方同意，任何一方都不能單方變更協議。盡管行政機關可以依法行使行政優益權，但在不具備可以行使的法定情形時，行政機關不能單方變更協議內容，而應當嚴格按照行政協議約定全面履行義務，否則應當依法承擔違約責任。行政協議的當事人協商一致變更行政協議，且不違反法律規定的，雙方當事人應當按照變更后的協議予以履行。本案中，行政機關單方變更安置房屋情況，不能發生補償協議變更的法律效果，行政機關的行為屬于未按照約定履行義務的情形，對協議相對人合法權益造成損害的，應當依法承擔違約責任。協議雙方當事人經協商后重新訂立的協議，屬于對原補償協議的變更，人民法院在認定變更協議合法有效的基礎上，判令行政機關按照變更后的補償協議履行義務，即限期給付停產停業損失、臨時安置費等義務，既可以保障被征收人的補償權益及時實現，又可以督促行政機關依法依約履行行政協議。
八、恒裕公司訴廣西壯族自治區融安縣人民政府不履行行政協議案
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2009年5月8日，廣西壯族自治區融安縣人民政府（以下簡稱融安縣政府）根據融安恒裕香油科技有限公司（以下簡稱恒裕公司）提交的要求享受優惠政策的報告，作出答復：同意出讓30畝土地給恒裕公司作為茶油深加工項目建設用地；通過競拍方式獲得該地后，當建設投資達180萬元時，出讓地價超過每畝3萬元部分返還給企業，作為企業的建設資金以加快建設進程；要求投產第四年產值必須達到2000萬元以上，年稅收達到150萬元以上，否則恒裕公司需返還出讓地價超過每畝3萬元部分的資金和同期利息。2012年4月23日，恒裕公司取得國有土地使用權。恒裕公司于2012年底正式投產，當年實現銷售收入29.19萬元，上繳稅費7.97萬元。2013年9月30日，融安縣政府對恒裕公司要求以技改扶持資金形式兌現專項補貼資金166.84萬元的請示決定暫不兌現。2014年1月13日，融安縣價格認證中心出具恒裕公司機械設備價格認證：恒裕公司存放于廠內用于生產的機械設備認證價格合計為783.7萬元。恒裕公司于2018年1月24日提起行政訴訟，請求判令融安縣政府履行承諾的優惠政策，即給付涉案答復中第一點允諾的資金。訴訟中，融安縣政府提出抗辯，其不兌現承諾是因恒裕公司未達到年產值2000萬元、年稅收150萬元的要求。
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廣西壯族自治區柳州市中級人民法院一審認為，融安縣政府在恒裕公司達到原允諾的條件后，就應當履行其允諾，支付恒裕公司扶持資金。遂判決：融安縣政府支付恒裕公司166.84萬元。融安縣政府不服，提出上訴。
廣西壯族自治區高級人民法院二審認為，雖然恒裕公司建設投資達到180萬元的條件，但至本案訴訟時，恒裕公司一直未達到年產值2000萬元、年稅收150萬元的條件要求，其請求返還扶持資金的條件未成就。融安縣政府作為行政協議的行政機關，按現行法律規定，其不能作為行政訴訟的原告通過行政訴訟來主張權利，但其可以采取不依約履行義務的抗辯方式來行使權利，在雙方義務具備相互抵銷的情況下，融安縣政府無需先行兌現扶持資金。遂判決：撤銷一審判決，駁回恒裕公司的訴訟請求。
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行政協議訴訟屬于行政訴訟的一種，應當遵循行政訴訟的基本原則。行政協議訴訟中，行政機關不能作為原告提起訴訟，也不能提起反訴。行政協議司法實務中，行政機關救濟自身權益的路徑，通常為通過行使抗辯權拒絕履行協議約定的義務，或者通過申請非訴強制執行途徑促使協議相對人履行協議約定的義務。同時，行政協議具有合意性或者合同性特征，合同當事人所享有的合法權利且權利的行使不違反行政性要求的，同樣可以適用于行政協議當事人，如主張抵銷的權利。本案中，根據義務履行以及權利實現的先后順序，行政機關應當先履行協議約定的支付義務，同時行政機關可以根據協議約定，要求協議相對人履行返還義務。在協議雙方當事人的義務完全相同的情形下，人民法院支持了行政機關的抵銷主張，避免協議相對人通過本案訴訟獲得相應款項之后，行政機關另行通過申請非訴執行路徑主張權益，可以有效減少當事人的訴累，高效、實質地解決行政協議爭議。
九、靈石公司、正和公司訴安徽省渦陽縣人民政府、安徽省蒙城縣人民政府、安徽省利辛縣人民政府請求訂立特許經營行政協議案
（一）基本案情
2011年9月1日，安徽省渦陽縣人民政府（以下簡稱渦陽縣政府）通過招商方式，與北京正和晴陽投資有限公司（以下簡稱正和公司）訂立《城市生活垃圾焚燒發電處理特許經營協議》。后因該協議違反市政公用事業特許經營項目應當公開招標的法律強制性規定，經紀檢監察部門查處，該協議終止。2012年12月，受安徽省蒙城縣人民政府、安徽省利辛縣人民政府委托，渦陽縣政府對三縣垃圾焚燒發電BOT項目進行聯合招標，招標文件規定“中標人需支付正和公司12,113.55萬元”，該筆款項系渦陽縣政府與正和公司終止上述協議產生的費用。因該筆費用較大，導致其他投標人棄標，又因競標人沒有達到三家，案涉招標轉入單一來源采購，山西靈石正和實業有限公司（以下簡稱靈石公司）與正和公司組成的聯合體中標。2013年10月8日，國信招標公司向聯合體發出簽約通知書。在合同訂立過程中，雙方就合同部分內容的變更發生分歧，互相指責系對方原因導致遲遲不能簽約。2017年7月5日，渦陽縣政府作出關于項目終止的函。靈石公司、正和公司遂起訴，請求判令三縣政府繼續與兩公司訂立行政協議，三縣政府賠償違約金6,705萬元及前期費用12,113.55萬元、退還保證金100萬元并承擔利息損失。
（二）裁判結果
安徽省亳州市中級人民法院一審認為，兩公司要求支付正和公司前期費用12,113.55萬元，不屬于本案審理范圍，可另案解決。因合同未成立，且雙方并未就違約金進行約定，兩公司要求支付違約金6,705萬元，不予支持。兩公司所繳納的100萬元保證金應予退還。遂判決：渦陽縣政府返還正和公司所繳納的保證金100萬元，駁回兩公司的其他訴訟請求。雙方當事人均不服，提起上訴。
安徽省高級人民法院二審認為，案涉垃圾焚燒發電BOT招標行為，違反政府采購法應公開招標的規定，廢標后沒有報請相關部門批準重新招標；設置中標人承擔“投入前期費用12113.55萬元”這一明顯不合理條件排斥潛在投標人；違反法律強制性規定采取單一來源采購等，屬于行政訴訟法第七十五條規定的“重大且明顯違法情形”，該招標行為無效。靈石公司、正和公司請求法院判令渦陽、蒙城、利辛三縣政府繼續訂立協議的訴訟請求不能成立。合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財產，應當予以返還。由于案涉招標屬于嚴重違法的無效招標，本案不適用違約責任。故靈石公司、正和公司要求招標人支付違約金6,705萬元的請求不能成立。但渦陽縣政府應當退還保證金，并依法支付投標保證金的銀行同期存款利息。正和公司因招商與渦陽縣政府訂立的《城市生活垃圾焚燒發電處理特許經營協議》，違反法律強制性規定，經有關部門查處已經終止，其所產生的前期費用，不屬于本案可以一并審理的范圍，可循法律規定的途徑解決。據此改判：渦陽縣政府返還正和公司交納的投標保證金100萬元及相應的利息，駁回兩公司的其他訴訟請求。
（三）典型意義
當事人就某一行政協議行為提起訴訟，但訴訟請求同時涉及其他行政協議行為的，人民法院應當依法予以釋明并區分處理，即對于與被訴行政協議行為相關聯的訴訟請求直接進行處理，與之沒有直接關聯的訴訟請求，告知其另循法定救濟路徑。行政協議的訂立、履行需要經過法定程序的如招投標程序，人民法院應當對是否經過或者符合法定程序進行審查，進而對行政協議的效力作出判斷。對于依法應當訂立行政協議的情形，協議相對人可以請求人民法院判令依法訂立行政協議。行政協議未成立或者無效的，當事人提出追究對方違約責任的訴訟請求，人民法院依法不予支持。本案所涉的BOT項目，需經過法定的招投標程序，且先后出現兩類行政協議行為，其對應的法律關系及法律后果并不相同。第一個行政協議系未經法定招標程序而通過招商訂立協議的情形，依法屬于無效行政協議。第二個行政協議雖通過招標形式，但違反了招投標的法定要求，招投標程序屬于無效情形，招、投標當事人之間依法不能訂立行政協議。人民法院經審查后區分處理，未支持協議相對人要求訂立行政協議的訴訟請求，并按照締約過失情形確認協議當事人之間的責任，理順了當事人之間的法律關系，有助于行政協議爭議的妥善解決。
十、淮安紅太陽公司訴江蘇漣水經濟開發區管理委員會、江蘇省漣水縣人民政府繼續履行投資協議案
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2009年7月7日，高郵市紅太陽物流有限公司通過招商引資進入江蘇漣水經濟開發區投資，江蘇漣水經濟開發區管理委員會(以下簡稱漣水開發區管委會，甲方)與高郵市紅太陽物流有限公司（乙方）訂立《項目合同書》，該合同書主要約定：1.乙方在漣水注冊成立淮安市紅太陽物流市場有限公司（以下簡稱淮安紅太陽公司）。經工商部門登記取得法人資格后，合同涉及乙方權利義務，由淮安紅太陽公司承擔，從事物流貨物運輸等綜合配套產業的經營；2.用地性質為物流倉儲用地，甲方按期交付土地，達到“四通一平”的要求；3.漣水開發區五年內不重復引進、建設同類型物流（園）中心。2009年7月20日，雙方再次訂立《補充協議》并約定：1.由江蘇省漣水縣人民政府（以下簡稱漣水縣政府）與淮安紅太陽公司簽訂兌現有關優惠政策的承諾書，根據乙方需要，負責產權分戶分割等各種手續辦理；2.乙方企業自用碼頭，甲方應給予辦理碼頭使用許可證；3.漣水縣政府拿出土地凈出讓金補貼乙方基礎設施建設。2009年8月20日，漣水縣政府簽發《承諾書》，就《項目合同書》、《補充協議》中的優惠政策承諾落實，其中包括按要求辦理產權分戶分割手續。2015年10月23日，淮安紅太陽公司以漣水開發區管委會、漣水縣政府未完全履行涉案協議為由，提起行政訴訟，請求判令：1.漣水開發區管委會繼續履行《項目合同書》；2.漣水縣政府為淮安紅太陽公司辦理權屬分戶分割手續；3.賠償綜合樓停建損失500萬元。
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江蘇省淮安市中級人民法院一審認為，涉案《項目合同書》《補充協議》就投資事項進行了約定，該協議總體上并不違法，但其中要求辦理土地分割手續、返還土地出讓金、禁止同類物流園建設以及辦理碼頭許可證等約定和承諾超越漣水開發區管委會、漣水縣政府職權，違反了法律法規的強制性規定，依法應屬無效條款。漣水開發區管委會負責“四通一平”的約定不違反法律規定，依法應為有效條款，雙方均應嚴格遵守。淮安紅太陽公司為實現“四通一平”中電通和路通而付出的費用，依法應由漣水開發區管委會承擔。遂判決：漣水開發區管委會賠償淮安紅太陽公司為實現電通、路通支出的費用246,460元，并駁回淮安紅太陽公司其他訴訟請求。淮安紅太陽公司不服，提起上訴，江蘇省高級人民法院判決駁回上訴，維持一審判決。
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行政協議的效力審查是審理行政協議案件的基礎，人民法院首先要對行政協議的效力作出判斷，具體包含合法性和合約性兩個方面。人民法院應當優先適用行政訴訟法及相關司法解釋的規定，對行政機關是否具有法定職權、約定的內容是否違反法律法規的強制性規定等進行審查，同時可以參照適用民事法律規范關于民事合同的相關規定，從合約角度審查行政協議是否存在無效的法定情形。行政協議的部分條款違反法律法規強制性規定，不影響其他部分條款效力或者行政協議整體效力的，人民法院可以僅認定部分條款無效。本案中，涉案《項目合同書》《補充協議》中相關條款的約定和承諾超越行政機關的職權，違反了法律法規強制性規定，相關條款應屬無效，人民法院對有效條款和無效條款的法律后果分別處理，未全盤否定涉案投資協議的效力，可以充分保護協議相對人的信賴利益，對進一步規范行政機關招商引資行為及優化法治化營商環境，具有重要的現實意義。
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